Warszawa, dnia 20 kwietnia 2015 r.
OPINIA PRAWNA
Opinia sporządzona przez: Adw. dr Martę Derlatka
Kancelaria Adwokacka Adwokat Dr Marta Derlatka
ul. Łowicka 23 lok. 210
02 – 502 Warszawa
Opinia sporządzona w dniu: 20 kwietnia 2015 r.
Opinia sporządzona dla: KKW NSZZ FSG
Przedmiotem niniejszej opinii prawnej jest analiza propozycji zmian unormowań w zakresie prawa funkcjonariuszy Straży Granicznej do lokalu mieszkalnego.
Przedłożone przez Biuro Techniki i Zaopatrzenia Komendy Głównej Straży Granicznej propozycje zmian odnoszą się do materii uregulowanej w ustawie o Straży Granicznej (dalej: ustawie) oraz w wydanych na jej podstawie rozporządzeniach. Ze względu na fakt, że propozycja zawiera jedynie zarys rozwiązań prawnych, a nie propozycje konkretnych przepisów, nie ma możliwości zbadania jej zgodności z obowiązującym prawem. Opinia ograniczyć się może jedynie do zarysu oceny skutków zmian w stosunku do funkcjonariuszy.
1. Obecny stan regulacji w przedmiocie prawa do lokalu mieszkalnego
W obecnym stanie prawnym, w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej oraz wydanych w oparciu o nią rozporządzeniach uprawnienia funkcjonariuszy do lokalu mieszkalnego zawierają się w pięciu następujących instytucjach:
-
przydział lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej,
-
pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego,
-
równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego,
-
równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego,
-
zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby.
Stosownie do art. 92 i 93 ustawy, prawo do lokalu przysługuje funkcjonariuszom w służbie stałej, przy uwzględnieniu liczby członków ich rodzin oraz przepisów odrębnych. Istnieje też możliwość przydzielenia funkcjonariuszowi (również w funkcjonariuszowi w służbie przygotowawczej) kwatery tymczasowej. Stosownie do art. 99 ustawy, prawo do lokalu nie przysługuje funkcjonariuszom, jeżeli oni lub ich małżonkowie posiadają własny lokal w miejscowości pobliskiej w rozumieniu ustawy (stosownie do art. 92 ust. 3 jest miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km), a także jeżeli korzystają z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu.
Stosownie do art. 98 ustawy, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi, któremu nie został przydzielony lokal mieszkalny. Artykuł ten zawiera też katalog przypadków, w których pomoc ta – co do zasady bezzwrotna – winna zostać przez funkcjonariusza zwrócona.
Stosownie do art. 95 ustawy, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.
Stosownie do art. 96 ustawy, jeżeli funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej, przysługuje mu odpowiedni równoważnik pieniężny.
Stosownie do art. 97 ustawy, funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami.
W obecnym stanie prawnym dopuszczalna jest kumulacja niektórych uprawnień po stronie funkcjonariusza – dla przykładu, może on jednocześnie pobierać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego i uzyskiwać zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby.
2. Postulowane zmiany
Projektodawca postuluje zastąpienie dotychczasowych uprawnień funkcjonariuszy przez następujące instytucje:
-
przydział lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby,
-
dodatek mieszkaniowy,
-
zwrot kosztów dojazdu w wysokości zryczałtowanej.
Stosownie do propozycji nowej regulacji, w przypadku przydzielenia lokalu funkcjonariusz miałby ponosić jedynie koszty eksploatacyjne z pominięciem czynszu. Po zakończeniu służby funkcjonariusz miałby obowiązek opuścić lokal w terminie 1 roku, zaś w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych byłby uprawniony do pomocy finansowej w wysokości obecnie obowiązującej.
Uprawnienie do dodatku mieszkaniowego miałoby zastąpić dotychczasowe uprawnienia do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu oraz do równoważnika pieniężnego za brak lokalu albo jego remont. Dodatek opiewać ma na kwotę 90 tysięcy złotych rozłożoną na 15 lat służby, płatny w miesięcznych ratach w wysokości 500 złotych. Przysługiwałby funkcjonariuszom w służbie stałej, którym przysługuje niezrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego i którzy pobierają jednocześnie równoważnik pieniężny za brak lokalu – wykluczałby więc z grona beneficjentów funkcjonariuszy, którym prawo do lokalu nie przysługuje. Przesłanki zwrotu przez funkcjonariusza dodatku wykazują podobieństwo z przesłankami zwrotu pomocy finansowej, zwartymi w art. 98 ustawy.
Zwrot kosztów dojazdu w postulowanym kształcie byłby wypłacany w kwocie zryczałtowanej z możliwością późniejszej waloryzacji (150 złotych; obecnie jest to kwota zmienna, ustalana w oparciu o rozporządzenie w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby). Warunkiem zwrotu byłoby zamieszkiwanie przez funkcjonariusza w miejscowości pobliskiej oraz fakt nieprzysługiwania mu proponowanego dodatku mieszkaniowego. Zwrot przysługiwałby jedynie tym funkcjonariuszom, którzy zamieszkują w odległości nie krótszej niż 10 km i nie dłuższej niż 30 km od miejscowości, w której pełnią służbę.
Ponadto projektodawca proponuje zwolnienie wypłacanych kwot z opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych.
Wprowadzenie powyższych zmian do ustawy o Straży Granicznej skutkowałoby utratą mocy wskazanych w projekcie rozporządzeń.
3. Ocena postulowanych zmian
Proponowane zmiany w regulacjach dotyczących prawa do lokalu w poważny sposób przekształcają dotychczasowe uprawnienia funkcjonariuszy.
Przede wszystkim następuje zasadnicza redukcja ilości uprawnień – uprawnienia pieniężne (równoważniki i pomoc finansowa) zawrzeć się teraz mają w jednym świadczeniu – dodatku mieszkaniowym. Wysokość tego dodatku ma być o blisko 70 złotych wyższa, niż obecnie wypłacany równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Z uwagi jednak na fakt, że obecnie spora część funkcjonariuszy ma prawo do więcej niż jednego świadczenia, liczba wypłacanych świadczeń spadnie, tak samo, jak ich zagregowana wartość.
Wątpliwości budzi wykluczenie z możliwości uzyskiwania dodatku funkcjonariuszy, którym nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu. Rozwiązanie to jest szczególnie niekorzystne dla funkcjonariuszy, którzy dokonali zakupu mieszkania na kredyt, w związku z czym z jednej strony nie posiadają prawa do przydziału lokalu, z drugiej zaś – są w ciężkiej sytuacji finansowej właśnie ze względu na potrzebę zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Tym bardziej niezrozumiałe są deklarowane przez projektodawcę intencje, jakoby „Realizacja przysługującego uprawnienia mieszkaniowego poprzez wypłatę proponowanego dodatku mieszkaniowego może częściowo zrekompensować funkcjonariuszowi wydatek z tego tytułu [kredytu zaciągniętego na zakup mieszkania]”. Deklarowany cel nie będzie mógł z reguły być osiągnięty ze względu na utratę przez tychże funkcjonariuszy prawa do przydziału lokalu.
Za niekorzystne z punktu widzenia funkcjonariuszy uznać należy także ograniczenie czasu wypłacania świadczenia (dodatku mieszkaniowego) na 15 lat, podczas gdy obecnie równoważnik za brak lokalu jest wypłacany przez cały okres trwania stosunku służby.
Zmiany dotyczące opłat za lokale mieszkalne zdają się być dla funkcjonariuszy korzystne, jednak nie można dokonać jednoznacznej oceny bez analizy bardziej szczegółowego projektu. W szczególności niejasne jest, czy zwolnienie funkcjonariuszy od opłat czynszowych miałoby dotyczyć wszystkich przydzielonych lokali mieszkalnych.
Szczególne wątpliwości budzi także propozycja zmiany przepisów dotyczących zwrotu kosztów dojazdu. Ciężko przyznać rację projektodawcy argumentującemu, że dojazd funkcjonariuszy zamieszkujących w odległości mniejszej niż 10 km od granic administracyjnych miejscowości, w której pełnią służbę nie stanowi dla nich „większego problemu”. W przypadku korzystania z komunikacji publicznej koszty dojazdu diametralnie wzrastają wraz z przekroczeniem granicy miasta przez osobę mieszkającą w miejscowości pobliskiej. Ponadto w przypadku dużych ośrodków miejskich rzeczywisty dystans pomiędzy miejscem zamieszkania funkcjonariusza mieszkającego w odległości mniejszej niż 10 km wynosi więcej niż 30 km. Mając to na uwadze, ciężko znaleźć uzasadnienie dla wyłączenia tych funkcjonariuszy z grupy beneficjentów świadczenia.
Pozytywnie ocenić należy propozycję zwolnienia świadczeń z podatku dochodowego.
4. Uwagi końcowe
Wstępna analiza proponowanych rozwiązań wskazuje, projektodawca miał na uwadze nie tylko względy celowości, ale także względy budżetowe. Zasadnicze zmniejszenie liczby beneficjentów świadczeń projektodawca stara się zrekompensować niewielkimi podwyżkami w zakresie postulowanych świadczeń (wprowadzenie ryczałtowej kwoty zwrotu kosztów dojazdu, wartość dodatku mieszkaniowego wyższa niż wartość równoważnika pieniężnego za brak lokalu). Siłą rzeczy jednak podniesienie wartości jednego ze świadczeń nie zrekompensuje wyłączenia sporej grupy funkcjonariuszy z systemu w ogóle.
Brak projektu ustawy nie pozwala natomiast na bardziej szczegółową analizę prawną.
