Opinia prawna w sprawie:
Projektowanej ustawy zakładającej zamianę zasady ustalania wysokości uposażenia między innymi funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zakres przedmiotowy projektowanej ustawy obejmuje regulacje dotyczące uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia i innych należności przysługujących w okresie choroby.
Opinia wykonana przez: adwokat Martę Derlatka
Opinia sporządzona w dniu: 30 lipca 2012 r.
Pobierz opinię prawną 
Poniżej tekst opinii prawnej
Warszawa, dnia 30 lipca 2012 r.
OPINIA PRAWNA
dotycząca rządowego Projektu Założeń Ustawy o zmianie ustaw o Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, służbie funkcjonariuszy Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej i Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw
Podstawa prawna wydanej opinii:
I. Akty prawne:
ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. – o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwem Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) – dalej: ustawa
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy;
ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. – o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz.1227 ze zm.);
uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. – regulamin pracy Rady Ministrów (M. P. Nr 13, poz. 221 ze zm.; dalej jako RprRM);
ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.; dalej jako k.p.);
ustawa z dnia 30 października 2002 r. – o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322 ze zm.);
ustawa z dnia 25 czerwca 1999 r. – o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 77 poz. 512 ze zm.)
ustawa z dnia 12 października 1990 r. – o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.);
ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. – o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.);
Przedmiot opinii:
Przedmiotem opinii jest rządowy Projekt Założeń Ustawy o zmianie ustaw o Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, służbie funkcjonariuszy Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej i Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw.
Projektowana ustawa zakłada zamianę zasady ustalania wysokości uposażenia między innymi funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zakres przedmiotowy projektowanej ustawy obejmuje regulacje dotyczące uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia i innych należności przysługujących w okresie choroby.
Analiza założeń projektowanych przepisów:
Projekt założeń projektu ustawy powinien składać się z trzech części, z których każda spełnia odmienny cel:
1) część pierwsza ma umożliwiać dokonanie przez Radę Ministrów oceny celowości ewentualnego opracowania projektu ustawy, a tym samym – normowania określonego przedmiotu stosunków społecznych;
2) część druga ma umożliwiać opracowanie projektu ustawy przez Rządowe Centrum Legislacji na podstawie zawartych w nich postanowień;
3) część trzecia winna przedstawiać ocenę przewidywanych skutków (kosztów i korzyści) społeczno-gospodarczych regulacji, dokonaną przez organ wnioskujący stosownie do przedmiotu i zasięgu oddziaływania projektowanej ustawy.
Zgodnie z § 9 ust. 3 pkt. 2 lit. b uchwały nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. – regulamin pracy Rady Ministrów, jeżeli zamiarem organu wnioskującego jest ustanowienie
w projektowanej ustawie przepisów merytorycznych, projekt założeń projektu ustawy powinien przedstawiać niezbędne do opracowania projektu ustawy propozycje jej rozstrzygnięć i ich uzasadnienie w zakresie dotyczącym tych przepisów.
W Projekcie Założeń ustawy o zmianie między innymi ustawy o Straży Granicznej, który jest przedmiotem niniejszej opinii, organ wnioskujący w sposób prawidłowy, uwzględnił wiodącą role normatywną naczelnych zasad prawa materialnego, w szczególności chodzi o art. 92 § 1 kodeksu pracy, który zawiera generalną zasadę stanowiącą o obniżeniu wysokości wynagrodzenia pracownika nieobecnego w pracy z powodu choroby. Przyczynami niezdolności do pracy uzasadniającymi wypłatę wynagrodzenia na podstawie powyższego przepisu są: choroba pracownika, odosobnienie w związku z chorobą zakaźną, a także poddanie się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddanie się zabiegowi ich pobrania. Pracownikowi za czas nieobecności w pracy z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby przysługuje 80% wynagrodzenia. Wynagrodzenie wynosi 100%, gdy niezdolność do pracy powstała wskutek wypadku w drodze do pracy lub z pracy, pozostaje w związku z badaniami lekarskimi kandydata na dawcę komórek, tkanek lub narządów bądź ich pobraniem, a także jeżeli choroba przypada w okresie ciąży. Jakkolwiek wśród zdarzeń uzasadniających wyższe wynagrodzenie gwarancyjne nie zostały wymienione wypadek przy pracy i choroba zawodowa, należy przyjąć, że i w tych sytuacjach pracownik zachowuje prawo do 100% wynagrodzenia. Ustawa z dnia 30 października 2002 r.
o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych przewiduje bowiem jako jedno ze świadczeń z ubezpieczenia wypadkowego zasiłek chorobowy (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.u.s.w.), ustala jego wysokość na 100% (art. 9 ust. 1 u.u.s.w.), odsyłając z zakresie zasad wypłaty tego świadczenia do ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego
w razie choroby i macierzyństwa (art. 7 u.u.s.w.).
Odmiennie od zawartego w kodeksie pracy uregulowania kształtują się zasady ustalania wysokości uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej przysługujących w czasie choroby. Art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, iż w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania w dyspozycji funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość.
Istniejące zróżnicowanie z punktu prawnego jest nieuzasadnione, a projektowane zmiany jak wynika z analizy Projektu Założeń nie zmienią w sposób niekorzystny sytuacji funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zmiany te mają racjonalny cel jakim jest potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa państwa i obywateli oraz samych funkcjonariuszy. Stosownie do opisanych w projekcie Założeń przyczynach powstawania negatywnych zjawisk występujących w przedmiotowym obszarze, a także wykazania niezbędności regulacji ustawowych w związku
z występowanie negatywnych zjawisk, w aktualnym stanie prawnym uzasadniona jest potrzeba zmiany przepisu art. 125 ustawy o Straży Granicznej.
Zasadna wydaje się propozycja, aby stworzony w projektowanej regulacji katalog przypadków, w których uposażenie funkcjonariusza nie ulegałoby zmniejszeniu pomimo korzystania ze zwolnienia lekarskiego obejmował wyłączenia analogiczne do określonych w art. 92 § 1 pkt 2 i 3 k.p., a także przypadek otrzymywania zasiłku chorobowego z tytułu wypadku przy pracy. W związku z powyższym, w razie niezdolności do pracy wskutek wypadku w czasie służby, w drodze do służby lub ze służby albo choroby przypadającej w czasie ciąży, jak też poddania się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów funkcjonariusz zachowałby prawo do 100% wynagrodzenia. Funkcjonariusz zachowałby również prawo do pełnego uposażenia w przypadku gdy niezdolność do służby powstałaby podczas emisji i działań ratowniczych poza granicami kraju i czynów o charakterze bohaterskim w obronie mienia lub życia innych osób oraz została spowodowana przez inną osobę w wyniku popełnienia przez nią umyślnego przestępstwa lub wykroczenia.
Ogólna ocena założeń projektowanych rozwiązań:
Od strony techniczno – legislacyjnej Projekt Założeń Ustawy o zmianie ustaw o Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, służbie funkcjonariuszy Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej i Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw należy ocenić pozytywnie. Jest on poprawnie skonstruowany i pozostaje wewnętrznie spójny. Słusznie przewidziano, że wobec projektowanej nowelizacji ustawy, we wszystkich ustawach pragmatycznych wyżej wymienionych służb – koniecznym jest wprowadzenie obowiązku przedstawiania przez funkcjonariuszy zaświadczeń lekarskich wystawionych zgodnie z art. 55 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Ponadto, za prawidłowe należy uznać wyraźne wskazanie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej
i Służby Więziennej oraz ich rodzin, że obniżenie uposażenia funkcjonariusza oraz nagrody rocznej tytułem przebywania na zwolnieniach lekarskich, nie uwzględnia się przy ustalaniu podstawy wymiaru świadczeń emerytalnych. Pozytywnie należy ocenić przewidywaną zmianę w ustawach pragmatycznych trybu oraz zasad dokonywania potrąceń uposażenia z tytułu przebywania na zwolnieniu lekarskim w sposób analogiczny do zawartych w art. 126 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, bowiem kształt tego przepisu wydaje się rozstrzygać potencjalne wątpliwości interpretacyjne, które mogłyby stać się konsekwencją nowelizacji.
Niepokojące jest jednak, iż nie podejmowane są w pragmatyce danej służby działania
w kierunku wprowadzenia rozwiązań dających podstawę do wypłaty świadczeń pieniężnych za pracę w godzinach nadliczbowych czy pracę w porze nocnej, zgodnie z obowiązującymi
w kodeksie pracy przepisami. Wprowadzenie analogicznych do kodeksu pracy regulacji
w cytowanych ustawach nie można uzależniać (reglamentować) od stanu budżetu państwa
w demokratycznym państwie prawa – w którym prawa i wolności obywatelskie winny być przestrzegane. Wysokość zasobów finansowych państwa nie może stanowić podstawy
i usprawiedliwienia do odmowy podejmowania działań legislacyjnych zmierzających do likwidacji stanu niezgodnego z prawem. Postępowanie takie jest sprzeczne z zasadą uwzględniania z urzędu słusznego interesu państwowego oraz interesu obywateli, a także zasadą zaufania obywateli do organów państwa.
Mając na względzie powyższe, przedstawione propozycje Założeń cytowanej ustawy są uzasadnione w sposób umożliwiający ich merytoryczną ocenę, ale powinny zawierać również analizę postulowanych przez funkcjonariuszy służb mundurowych rozwiązań w zakresie przedstawionym powyżej. Stąd też niezgłoszenie innych uwag na obecnym etapie, nie oznacza, że uwagi te nie zostaną zgłoszone po zapoznaniu się z konkretnym brzmieniem projektowanych przepisów. Analogicznie, wyrażenie pozytywnego stanowiska odnośnie jakiejś propozycji, nie oznacza, że równie pozytywnie będzie można ocenić konkretne przepisy przygotowane
w przyszłości na bazie propozycji aktualnie przedstawionych do konsultacji.
Adw. dr Marta Derlatka
